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国家对中药监管极为重视，但仍有一些问题长期未得以妥善解决。特别是中药材和中药饮片，其质量安全问题屡见于报端。历年全国市场质量抽验数据表明，中药材和中药饮片总体合格率均未超过八成，远低于其他药品。质量抽验是药品监管部门对中药材和中药饮片监管的重要手段，但抽验是保障质量安全的最后一道“防线”，事实表明，降低产品不合格率难以起到“治本”作用，同时不能解决市场上充斥着一批检验符合标准的劣质品现象。质量问题的背后是行业行为和市场秩序的失范，突出表现为以下几个方面：一是中药材种植（包括饲养，下同）、采集行为“率性”“任性”；二是中药材产地初加工失控；三是“地下”加工销售饮片屡禁不绝；四是市场主体鱼龙混杂，流通渠道混乱，产品溯源性差；五是以中药材替代中药饮片配方投料现象普遍等。
此外，实践中存在一些不规范的问题：一是对中药材法律属性定性不清，存在多头管理和监管盲区；二是法规*策规制不严密，存在浅尝辄止、语焉不详甚至互相“打架”的现象；三是中药标准的科学性、统一性、严谨性及可行性多有商榷；四是监管手段单一，监管触角受限，监管效率难以满足现实需要等。
关于中药材及饮片的质量问题，前人已撰文很多，笔者在此不再赘述。本文主要以年新修订《药品管理法》（以下简称“新药品法”或者“新法”）为视角，对当前中药材和中药饮片监管*策规则的若干问题展开阐述分析，旨在从基层药品监管实践的视角厘清*策的模糊“地带”和争议边界，为进一步完善中药监管体系、促进中药质量发展提供思考和借鉴。
一
中药材的法律属性
中药材属于《药品管理法》调整的范畴，系中药的一个类别。中药是指在中医药理论的指导下，用以防病、治病的药物的总称，包括中药材、中药饮片、中成药（含传统民族用药）。
与其他药品一样，中药具备自然属性、社会属性、商品属性和法律属性。法律属性首先应当符合新药品法第二条的规定：“本法所称药品，是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药、化学药和生物制品等。”符合上述规定的中药材和中药饮片属于药品（中药）毫无疑义。
中药与非药品的判别，最易混淆的是中药材。中药材来源于原药材（生药）。原药材是指纯天然未经加工或者简单加工后的植物类、动物类、矿物类和微生物类药物，尚不完全具备药品的法律属性，应不得直接临床使用或投料生产，实践中一般按农产品管理。原药材按照药品标准经过产地初加工（产地初加工是指为防止中药材霉变虫蛀、有效成分流失或者便于储存运输等，在产地对药材进行洁净、除去非药用部位、简单切制、干燥及分级等一般不改变药用部位基本自然性状和化学性质的处理）后制成中药材，纳入药品法规体系的管理。因此，原药材和中药材在法律属性上应当有本质的区别。
衍生的问题有二：一是部分中药材与原药材在性状和质量方面并无差异，仅从产品性状和质量难以定性是否属于药品；二是原药材即便按照药品标准经产地初加工后，是否必然地赋以“中药材”的身份？这均需结合产品的用途（或预期用途）判定。因为原药材除药用价值外，也可能作为食用、兽用等，还可以是染料、香料或者其他化工用品的原料。这类产品大多也采用与药品标准规定相同的产地加工方法，如清洗除杂、刮皮抽心、趁鲜切制、日晒烘干等，但实际用途可能与药品毫不相干。以比较典型的品种为例：如麦芽、生姜人们首先想到的是食品，乳香、没药是古代著名的香料，茜草、姜*是常见的染料，白扁豆、芡实可以加工成动物饲料，艾叶可作为驱蚊材料，珍珠的重要用途是珠宝首饰，明矾可制备铝盐、油漆、鞣料、澄清剂、媒染剂、防水剂等。同理，其他虽有中药材“禀赋”的品种，药用也未必是唯一用途。但由于大部分药材最广泛的用途为药用，易导致药品监管部门在认识上将有药用价值的药材先入为主地加贴“中药材”的标签，以药品监管制度加以约束。这是犯了形而上学和本位主义的错误。
从字面上看，药材即“药之材”，它表述的只是中药的来源；而中药材却须有中医药理论的药用基础，纳入药品法律监管的范畴。若仅从集合关系，中药材几乎是药材的一个子集（除个别品种外），其中，药用（或意图药用）是药材获得“中药材”身份的前提条件。认定药用的依据有：①有药用的事实；②声明药用，如包装或标签上标注功能主治等；③进入明确的药用渠道。但需指出的是，并非所有有药用事实或意图药用的药材均可视为中药材，许多民间中草药就不能纳入药品管理。因为法律意义上的药品，还需具备的必要条件是有法定的药品标准。新法第二十八条规定：“药品必须符合国家药品标准”“没有国家药品标准的，应当符合经核准的药品质量标准。”中药材的法定标准有《中国药典》、部颁（局颁）标准、进口药材标准或者地方药材标准。但是，在我国有记载的种药材资源中，《中国药典》年版（一部）仅收载种。许多未纳入国家和地方标准管理的民间中草药，并不属于法定的“药品”。
尽管“药材”和“中药材”具有不同的法律属性，但自药品监管制度确立以来，从未清晰地表达两个概念的边界。例如，药事法规基本不加区分地以“中药材”表述，《中国药典》却一概以“药材”表述，这一定程度加剧了法律属性的混乱。由此，监管实践中，中药材始终没有从农副产品的角色中彻底剥离，农副产品的“外衣”使药品监管难以着力，药品监管部门除上文所述的犯先入为主和本位主义的错误外，又经常面临着“管不着”“管不了”的尴尬局面。这严重地弱化了监管效能的发挥。
年时，原国家食品药品监管总局在划定中药材的边界问题上取得很大的进步，该局《关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》（食药监办稽函〔〕47号）指出：“判断中药材是否属于药品管理，关键在于界定其用途。”这个复函虽对药品监管系统本位主义的修正具有很重要的指导意义，但遗憾的是仍没有触及“药材”和“中药材”法律内涵的本质区别。由此，中药材在生成、流通过程中，只要不声明“药用”或者在进入明确的药用渠道前（实践中中药材的包装基本不标注适应症或主治功效等），就没有理由必须以药品监管制度加以约束。
综上笔者认为，配套文件应尽快出台中药材和中药饮片纳入批准文号管理的目录。按照现行法律制度，药品批准文号是表明药品法律属性的“身份证”。目前中药材（包含中药饮片）虽未强制实施文号管理（新药品法表述为审批管理），绝大部分中药材并无批准文号，但这不能否定中药材属于药品的事实，理应赋予必要的身份“标签”。新法第四十八条规定：“发运中药材应当有包装。在每件包装上，应当注明品名、产地、日期、供货单位，并附有质量合格的标志。”这是新法专门针对中药材包装唯一的条款规定。但这个条款的缺陷在于，仅有品名等信息，如何断定该产品一定是中药材？因为缺少明确的属性“标签”，无法对流通环节的产品进行定性，从而给不法（缺陷）产品提供规避责任的空间。因此，必须强化对中药材包装标签的管理，使中药材的药品属性明确、法律责任清晰，使药品监管“使得上劲”。
01
强化中药材生产源头的包装属性
在当前法律法规的基础上，笔者认为很有必要作出如下规制：“中药材生产特指实施中药材产地初加工和特定包装的过程。国务院药品监督管理部门和省、自治区、直辖市人民*府药品监督管理部门应当根据国家药品标准和地方中药材标准的规定制定中药材生产技术要求和操作规程。”“产地包装是中药材生产的必须环节。中药材在产地初加工后、上市销售前必须使用专用包装，印制‘中药材’字样的专有标识。包装应当注明品名、产地（具体到地市）、采集时间（具体到年月）、生产单位（指产地初加工的单位）、产品批号、生产日期、数量（重量）、适应症或主治功效、执行标准等，并附有质量合格的标志。中药材包装材料不得影响产品质量。”“企业对购进的中药材进行重新包装的，还应标注再包装单位和日期。”由于中药材的特殊性，当前药品法规体系实际上对中药材包装和标签管理采取了“网开一面”的态度，并未严格遵照药品的定义标注必要的内容。作出以上补充规定后，就可以从生产源头开始明确中药材的药品属性，清晰地界定药品与非药品及其相关行为的法律责任。
02
明晰部门监管职责的划分
参照《食品安全法》：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定”，源于农业的药材（占绝大部分）未供药用或在使用中药材专用包装前，视为初级农产品由农业部门依照《农产品质量安全法》实施监管；产地初加工后包装成中药材销售的，除应当遵守《农产品质量安全法》有关规定外，由药品监管部门依照《药品管理法》实施监管。药品法律法规对中药材种植、采集、产地初加工行为和溯源性等有特殊规定的，特殊规定的内容亦由药品监管部门监管。农业、商务、药品监管、中医药管理等部门应当加强产业与*策的衔接和信息互通，形成有效的协同机制。
03
落实市场主体的法律责任
以中药材名义生产、销售的药材，应当依照《农产品质量安全法》的规定经农产品质量安全状况检测，不能提供相关检测证明材料或者不符合农产品质量安全标准（技术规范）的不得销售。企业（包括农民专业合作经济组织）生产、销售的中药材质量还必须符合药品法定标准。药品监管部门应当对生产和销售的中药材进行监督抽查和质量安全监测，发现不符合药品标准的依照《药品管理法》处置。
二
中药材流通规则
新修订《药品管理法》第五十一条规定：“从事药品批发活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民*府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民*府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。无药品经营许可证的，不得经营药品。”中药材属于药品的范畴，可见经营中药材需要取得行*许可是《药品管理法》的总“基调”。该法第五十五条又规定：“药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构应当从药品上市许可持有人或者具有药品生产、经营资格的企业购进药品；但是，购进未实施审批管理的中药材除外。”言下之意是，已经实施审批管理的中药材，在经营资质、购销渠道等方面与其他药品无异。而对中药材逐步实施审批管理（旧法表述为批准文号管理）是《药品管理法》的大方向。
但是，中药材起源于农产品，在市场交易方面有其特殊性。新法第六十条规定：“城乡集市贸易市场可以出售中药材，国务院另有规定的除外。”目前我国药材种植基本未实现企业化、规模化和GAP管理，大部分中药材来源于广大的农业生产者个人。对农业生产者个人实施许可管理显然有悖于法制精神，实行城乡集贸市场的“非准入”交易是畅通中药材种植源头到流通市场的有效通道。
01
值得
